对长沙市文物行政执法工作的思考
作者:市文物局 时间:2010-03-02 [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

文物行政执法是文物工作的一项重要内容,是文物保护工作的重要保障。在我国目前的文物保护格局中,市级文物行政管理机构是国家文物保护较前沿的组织管理者,也是开展文物行政执法的排头兵。如何完善和加强文物行政执法工作,是摆在全国各市级文物行政管理部门面前的一个课题。近年来,长沙市按照“防范为先,打击从严,以打促防”的工作方针,加大文物行政执法力度,积极查办各类文物违法案件,在文物行政执法方面进行了一些探索,取得了一些成效,也进行了一些思考。今述之以文,与各位同仁探究。

一、基本情况

长沙是国务院首批公布的历史文化名城,现有各级人民政府及文物行政部门公布的各类不可移动文物总量为843处,地下文物埋藏区68个。随着长沙市全国第三次文物普查工作的推进(现已新发现文物点1383处),预计全市不可移动文物将超过2400处。

近年来,随着社会经济的发展和人民群众文物保护意识的逐步增强,文物保护事业发展的社会环境进一步优化。但是,文物保护和基本建设之间矛盾突出,文物的经济价值被过分渲染,文物违法现象仍有发生。长沙近年的文物违法案件主要涉及四个方面:一是建设性破坏文物,主要是重点工程及房产开发项目,多为法人违法,如发生在我市宁乡的国保单位炭河里遗址因修路被损毁事件;二是修缮性破坏文物,主要是一些政绩工程,以时间紧、任务重为借口,在实施文物修缮工程时,不依法报批维修方案,施工单位往往不具备文物修复资质;三是擅自在文物保护单位保护范围和建设控制地带违法从事工程建设,主要发生在路网等公共设施的修建及私房改造中;四是盗挖古墓葬、古遗址等野外文化遗产,此类情况多为偶发。

二、主要做法

长沙市文物局成立于2005年7月,现有编制13人,内设科室3个,其中社会教育科负责文物行政执法工作。近几年,长沙市文物局从提升自身执法水平着手,一手抓安全防范机制的构建,一手抓文物违法、犯罪行为的打击,及时有效地开展了辖区内的文物行政执法。

(一)加强文物日常安全防范,建立文物安全巡查制度 。

文物安全无小事。文物是不可再生的,任何一个文物违法行为对文物所造成的后果都是无法挽回的。为此,长沙市文物局狠抓文物安全防范工作,建立文物安全巡查制度,力求谋事在先。如组建了由市文物局牵头、各区县文物局为成员单位的市文物安全巡护小组,巡护小组按照日常安全巡查、专项安全督察、不定期抽查相结合开展全市的文物安全巡护工作。同时,建立了长沙市文物安全数据库,设计了文物安全档案记录模块,编制统一格式的填报表,要求每处文物点按管理单位填报日查表、属地文物行政部门填报月查表,市文物局聘请的专职巡护员填报抽查表的要求建立台账,台账中特设预警系统,实现了对全市文物点安全状况的动态管理。事实证明,巡查制度和安全台账的建立,有利于我们及时掌握文物安全信息,防患于未然。据我们统计,我市通过巡查发现文物安全隐患2007年为15起,2008年为14起,2009年到9月份为6起,这些隐患因及时得到整改从而被消灭于萌芽状态。 

(二)争取社会力量参与,设立文物违法举报奖励制度。

文化遗产保护不单单是文物部门的职责,它是一项需政府主导、社会共同参与的工作。为鼓励社会公众参与文物安全监督管理,长沙市出台了《长沙市文物违法行为举报奖励制度》,公布了举报电话。《制度》规定,凡市民举报《制度》当所列文物违法行为、经文物部门查证属实者,政府将给予奖励,其中最高奖励的金额将达20000元。而长沙市公安局也将文物犯罪举报纳入了《长沙市多发性犯罪线索举报奖励制度》奖励范畴。有奖举报制度的确立,改变了文物保护由文物部门“单打独奏”为“全民作战”, 有利于我们依靠社会力量开展文物行政执法工作。同时,为进一步提高民众文物保护意识,我们大力开展社会教育活动,如送文物展览到社区、学校和乡村,鼓励专家送讲座到基层和机关,开设市民文化遗产讲堂,开通文化遗产网站等。

(三)创新工作机制,实施文物评审前置审批制度。

近年来,随着社会经济的发展,城市规模不断扩大,城市建设和文物保护之间的矛盾也日益突出和尖锐。对于正处于城市发展 “抓经济扩规模”阶段的长沙,文物保护和基本建设免不了也常打架扯皮。如发生于2008年1月的曙光集团妹子山棚改工程项目故意破坏古墓葬案,项目建设方为追求工程进度,借助夜间施工故意推毁古墓葬,导致2座东汉砖室墓遭破坏,最后对建设单位处以罚款20万元。这个案件对长沙及周边的邻近城市的工程建设单位均起到了很好的以儆效尤的警戒效果。

为有效遏制建设性破坏文物违法案件的发生,2008年,长沙出台了《关于加强文物考古调查勘探工作的通知》,确立了建设工程实施文物评审前置审批的工作方针。具体来讲,就是任何建设工程在向规划部门报批时需有地下文物考古调勘评审意见书。该项前置审批政策的制定,确保了文物部门的考古调勘能“先行一步”,避免了在挖土机下抢救文物类似尴尬事件的发生。为贯彻落实此项前置审批,长沙市文物局专门组织了一个调勘组和督查组,调勘组主要负责前置审批项目的地下文物考古调勘,为该项目编制地下文物考古调勘评审意见书;督查组的主要职责是巡查,既督察调勘组对审批项目开展的考古调勘工作的质量,同时还负责核查其所有已动工建设工程的文物前置审批手续,。自实行前置审批以来,我市城区未再发生建设性破坏文物案件。

(四)健全管理机制,构建文物层级防控制度。

在文物安全工作中,遍布于各处、且大都处于公共地带,无专门保护机构的不可移动文物的安全是最令人担忧的。为健全最基层的末端守护机制,长沙市人民政府于2009年7月印发了《长沙市不可移动文物安全管理办法》,《办法》一方面将文物安全列为了上级政府对下一级政府的绩效考核内容,实行重大事故问责制,另一方面实行文物保护义务员补助制度,力求做到每一处不可移动文物均有专门机构、群众性保护组织或者专人进行管理。市、区县政府按每处不可移动文物不低于4000元的标准设立共计1000万元的不可移动文物的专项安全管理经费。《办法》为不可移动文物构建了一个有效的层级防控体系。

(五)、成立文物公安联合执法办公室,推行联合办案制度。

长期以来,文物部门在执法当中存在人员量不足、强制力受限,而公安部门虽有侦查、强制职能,但又存在文物专业人员缺乏的问题。2009年,长沙市文物、公安两部门按照“相互配合,联合执法”的思路,组建了“长沙市文物公安联合执法办公室”。“联合执法办公室”由长沙市文物局和长沙市公安局经文保处、刑侦支队共同组建,办公室设于长沙市文物局。文物部门主要负责办理各类文物行政违法案件,配合公安部门办理涉嫌文物犯罪案件;公安部门主要负责办理涉嫌文物犯罪案件,配合文物部门办理各类文物行政违法案件。两部门按照信息通报和联席会议制度构建文物执法的快速反应机制。长沙 “12.29”系列古墓葬被盗掘案正是长沙市文物和公安两部门依据联合执法的运作模式成功办理的第一案。“12·29”案发生于2008年年底到2009年2月,共发案11起, 被盗掘古墓20座。该案历时七个月成功侦破,犯罪嫌疑人53名,分别来自国内8个省的23个市、县;收缴涉案文物304件,其中国家一级文物12件,二级文物48件,三级文物89件,彻底摧毁了一个横跨湘、鲁、赣等多省的特大盗墓团伙。此案得到了公安部、国家文物局和湖南省人民政府充分肯定,中共中央政治局委员、国务委员刘延东对此给予高度评价,认为:“此次案件侦破打击力度大,很有成果,望再接再厉。”

三、几点思考

当前我国的文物行政执法虽已起步,但仍面临着社会参与意识不强、执法机构人员少、法规可操作性差、执法力度不够的现状,如何加强文物行政执法工作,特别是市级文物行政部门如何做好文物行政执法的“排头兵”,我们认为:

(一)要进一步加强广大人民群众的文物保护意识。

文物是祖先给我们留下的一笔巨大的宝贵财富,文物的存在不是孤立、片面的,它与人民群众的生活息息相关,与现代经济社会建设紧密相连,是根植于每一位华夏子孙不可或缺的精神场所。文物保护必须融入我们的社会生活才能得到真正的保护。长期以来,文物部门 “润物细无声”,不善于宣传,文化遗产知识的普及不够。我们应加大社会教育力度,创新宣传方式,进一步加强广大人民群众的文物保护意识,力争让我们的珍贵文化遗产成为社区的文化活动基地、各种社会组织的文化平台,实现文物保护和利用的双赢。

(二)要尽快修订《中华人民共和国文物保护法》和出台一批操作性强的配套法律法规。

总体来说,现有文物法规过于原则,可操作性不强。如《中华人民共和国文物保护法》第二十九条规定:进行大型基本建设,建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。什么是大型基本建设?违反了此规定,怎么处罚?缺乏可操作性。再有,与其他法律衔接不紧。如《中华人民共和国刑法》第三百二十四条规定:故意损毁全国重点文物保护单位、省级重点文物保护单位或过失损毁全国重点文物保护单位、省级重点文物保护单位造成严重后果的才构成犯罪。那么市保、县保和尚未公布为文物保护单位的古墓葬、古遗址被故意损毁充其量仅能罚款50万元,面对重新择址或承担巨额考古发掘费用、延误工期等风险,开发商往往作出了不利于文物保护的决策。还有,内容有缺失。《中华人民共和国文物保护法》第六十五条:违反本法规,造成文物灭失、损毁的,依法承担民事责任。但谁为原告主体、损失怎么鉴定等等均无具体规定。“12.29”案发生后,鉴于被盗掘的风篷岭二号墓曾由当地文物部门和其所在地的玫瑰园房地产公司签署了安全保护责任协议,我们拟起诉该公司,追究其防护未到位的民事责任,但根据现行法律,涉及古墓葬的价值评估无法确定,给起诉工作带来了一定的难度。

(三)要继续强化和健全文物行政执法机构。

目前全国文物行政执法机构本身“先天不足”:机构不健全、执法人员不够专业,缺乏专门的行政执法机构,并且现有的文物执法人员多为行政人员和文物保护专业人员兼职,执法队伍整体素质不高。同时文物行政执法主动性不强,反应迟缓,有的由于涉及政府或法人,文物行政执法部门不敢坚持原则,放任自流。要借助国家局组建“督察司”的东风,各地应增设相应机构,配备车辆,组建专职执法队伍。同时,为减少政府、法人违法现象的产生,建议文物行政部门要实行垂直管理。 

(四)要确立“从严执法”的文物行政执法工作理念。

文物的不可再生和一旦被毁既无的特性决定了文物行政执法应遵循违法必究、执法从严的原则,提倡重罚。当文物行政部门面临同级政府或上级政府及有着强硬背景的房地产商等法人违法事件时,我们要敢于坚持原则,要敢于碰“硬”。建议涉区、县政府等法人案件由市级文物行政部门直接受理,涉市政府等法人违法案件由省级文物部门查处,同时上级文物行政部门要会同人大、纪检等部门加大督查力度。

文物行政执法是一项任重道远的工作。新的形势下,文物行政部门要进一步开拓思路,创新工作方式,开创文物行政执法工作的新局面。

                                                      (长沙市文物局 周慧雯)

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